INSTITUTIONS DE SURVEILLANCE ET DE RÉGULATION DE LA GOUVERNANCE GLOBALE

Agences de notation
Auteur: 
Irnerio Seminatore
Date de publication: 
9/2/2011

 

  • DISCIPLINE BUDGÉTAIRE OU DIVERGENCE DES ÉCONOMIES
  • APERÇUS DE « SORTIES DE CRISE »
  • LES SORTIES DE CRISE
  • LA DÉFLATION ET LE PROTECTIONNISME
  • RÉDUCTION DES DÉSÉQUILIBRES ET RELANCE DURABLE
  • DU G7 AU G20, UNE RÉGULATION MONDIALE PLUS REPRÉSENTATIVE. LES NOUVEAUX RÔLES DU FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL ET DE LA BANQUE MONDIALE
  • L'HISTOIRE DU CAPITALISME, SES ÉVOLUTIONS ET SES PARADIGMES

 

Parmi les phénomènes intervenus pour accélérer ou pour amplifier les rythmes ou le volume de la crise, les analystes ont insisté sur la défaillance du rôle de régulation et des institutions de surveillance.

En particulier, les pays membres du G20 ont souligné la faute de supervision des marchés financiers, comme défaillance majeure, depuis le début de la crise, due à une absence de coopération et à l'existence de zones de non transparence et d'opacité qui ont échappé à toute règle et à tout contrôle.

Force est d'admettre qu'ont failli à leur tâche les trois organes internationaux de surveillance et de régulation bancaires que sont le « Comité de Bâle », le « Fonds Monétaire International »(FMI) et le « Forum de Stabilité Financière » (FSF) constituant les principales instances de régulation de la géofinance globale. C'est la raison pour laquelle, de l'avis du G20, une refondation du système financier international passera « par la mise en place d'une supervision bancaire et financière coordonnée et efficace », dans le but notamment d'éviter des risques systémiques. Cela exige la définition de standards internationaux renforcés.

Face à la diversité de réglementations nationales, les représentants des Ministères des Finances des États Membres réunis à Prague les 12 et 13 juin 2009 se sont entendus pour un renforcement du partage des compétences entre les autorités nationales de surveillance et les structures européennes dans ce domaine.

Dans le cadre d'une quête collective de transparence et de discipline des marchés, les diagnostics sur l'évolution de la crise ont mis l'accent sur :

  • les politiques macro-économiques comme outils de prévention des crises;
  • l'amélioration des modalités de résolution des difficultés en matière de dette souveraine;
  • les complications des actions collectives dans la restructuration de la dette.

Pour d'autres analystes le système de régulation à mettre en place doit être cohérent avec la mondialisation et la généralisation des marchés. Ainsi, pour l'après crise et donc pour l'avenir, la question posée est de savoir si des acteurs ou des activités spécifiques, présentant une importance systémique, doivent être soumis à des règles particulières.

Quant à l'Europe et dans le cadre de la Zone Euro, dans la difficile élaboration d'un mécanisme d'assistance à la Grèce, la question a été de s'entendre sur le comment les deux notions et les deux pratiques de surveillance et de solidarité, pourraient être associées.

D'autant plus dans un moment où les agences de notations mettaient en doute la capacité de certains États Membres de rembourser leurs dettes1.

L'importance d'une discipline et d'un contrôle efficace s'impose dès le moment où l'on partage une même monnaie et où les signataires collectifs du « Pacte de Stabilité et de croissance » s'obligent mutuellement à appliquer ces mêmes règles et à faire preuve de la même discipline.

La tutelle qui s'exerce sur des économies et des États défaillants par des mécanismes d'assistance, de surveillance et de contrôle ne suffit pas à elle seule, car, dans le cadre de la géofinance globale, le phénomène capital demeure la crédibilité de la monnaie qui est la sienne et celle de la Zone monétaire ainsi que le rôle des institutions centrales de surveillance constituées pour l'Union, par la Banque Centrale Européenne(BCE).

DISCIPLINE BUDGÉTAIRE OU DIVERGENCE DES ÉCONOMIES

La crise grecque a été un rappel à l'ordre net à la discipline budgétaire au sein de la zone-euro. Elle a été un rappel à la réalité économique, au sein du système global.

Compte tenu des recommandations du Directeur du Fonds Monétaire International (FMI) Dominique Strauss-Kahn, selon lequel l'Union Européenne manque d'outils pour « résoudre et gérer une crise » surtout de cette ampleur, « il ne suffit pas d'avoir une politique de régulation et de supervision, il faut une autorité pour régler ce type de problème ». Une seule conclusion s'impose, au-delà de l'accord de sauvetage bancaire mis au point par les Seize Pays de la zone-euro, une combinaison équilibrée de mesures d'ordre et d'incitation à la rigueur.

Cette solution repose sur le retour à la compétitivité, à l'innovation et à la croissance. Le sauvetage a comporté une intervention du Fonds Monétaire International (FMI) comme fournisseur d'argent bon marché et comme conseiller des plans de redressement budgétaires.

Les mesures de surveillance sur le processus de réformes fiscales et économiques de la Grèce et la rigueur des disciplines nécessaires pour les mener à bien, combinées avec la clause de prêts bilatéraux des pays de la zone euro, octroyés « en dernier ressort », sont la preuve évidente d'une dysfonction institutionnelle de l'Union.

Elles mettent l'accent sur l'exigence d'une autorité apte à :

  • régler ce type de crise,
  • garantir l'observation du respect des traités et des disciplines budgétaires les plus strictes,
  • maintenir la pression sur les autres pays-membres peu respectueux des obligations contractées lors de la rédaction du « Pacte de Stabilité et de Croissance »,
  • lancer des réformes de fond pour modifier la législation du travail, réduire le poids du secteur public, limiter les prestations des systèmes de retraite et de santé et lutter contre la spéculation et la corruption.

REFONDATIONS DU SYSTÈME ÉCONOMIQUE MONDIAL. DILEMMES ET APERÇUS DE « SORTIES DE CRISE »

La crise a été un révélateur des défaillances de la zone euro mais également des absences de coordination des politiques économiques et des marchés financiers mondiaux. Elle a donc obligé à repenser les fondements du système et les principes qui en régissaient les comportements dans la sphère de l'activité d'échange et de la « gouvernance globale2 ». Les réflexions sur la « réforme du système » ont été innombrables et leurs fondements divergents, éloignés, voire opposés.

Aux vues de ces réflexions, quatre grandes références ont justifié, dans le monde Occidental, les politiques économiques des nations :

  • le pilotage macro-économique de la part des banques centrales (Banque Centrale Européenne, Banque Fédérale des Etats-Unis...) préoccupées essentiellement par la lutte contre l'inflation
  • le soutien de l'activité par la demande et de celle-ci par la « doctrine du moindre Etat » (déréglementation et baisse d'impôts)
  • l'assurance que les chocs seraient absorbés essentiellement par les Etats-Unis et donc par des flottements monétaires et des dépréciations du Dollar.
  • la défaillance de la coordination intergouvernementale (FMI, OMC...) justifiant l'anarchie des marchés de change et le déclin du multilatéralisme

LES SORTIES DE CRISE

La caducité de cette situation a fait conclure que les fondements des « sorties de crise » doivent s'appuyer sur des postulats différents, d'ordre systémique et régional. En Europe, pour augmenter la compétitivité de l'ensemble, la clé de la réussite repose dans le regard que celle-ci porte sur elle-même dans sa relation au monde. Au sein de la zone euro, la solution pour rétablir la stabilité budgétaire et corriger les déséquilibres entre l'offre et la demande, se trouve dans l'objectif-clé d'une augmentation de la « compétitivité-pays » au sein du « système-monde ». Par ailleurs, au niveau du système, l'économie mondiale doit se préparer à des ajustements. En effet, toute politique de protectionnisme visant à arracher des parts de marché aux autres, sur la base d'un « jeu à somme nulle », conduirait au mieux à un affaiblissement global, au pire à des issues néfastes.

L'incapacité de certains pays structurellement déficitaires (la Grande-Bretagne et les États-Unis d'Amérique) de résorber leurs déficits dans une économie globale post-crise, permet-elle de continuer à envisager que l'économie transnationalisée puisse rester ouverte ? Permet-elle au reste du monde (pays émergents ou en développement) d'absorber les excédents d'exportation des pays développés (Union Européenne, USA, GB, Japon) sans une augmentation nette de la masse des capitaux que peuvent apporter les excédents d'épargne mondiaux ? Or des excédents d'exportation, dégagés à l'intérieur ou à l'extérieur de la zone-euro, peuvent avoir des conséquences négatives sur les fragilités des économies périphériques, tant au sein de l'Euroland qu'à l'extérieur, au sein d'une économie mondiale convalescente.

Le rééquilibrage de la zone euro ainsi que celui de l'économie mondiale sont liés d'un fil double, économique et politique et c'est le resserrement de ces fils qui fait problème. Les principaux ajustements en mesure de préfigurer des sorties de crise peuvent être repérés dans une série d'axes conceptuels, communs mais modulables, selon les priorités de politique économique des différentes aires et des différents pays.

LA DÉFLATION ET LE PROTECTIONNISME

De manière générale, à l'intérieur ou à l'extérieur de la zone euro, pourquoi les pays excédentaires doivent-ils financer les pays déficitaires ? Les raisonnement est fondé, selon les défenseurs de cette thèse, sur la considération que dans une économie ouverte le chemin de la prospérité ne peut passer par la déflation et que la réduction des déficits budgétaires affaiblit l'économie de l'ensemble.

D'où vient-elle alors la menace pour la stabilité de l'économie mondiale ?

Elle provient des finances publiques des grands pays, car dans un monde à la demande chroniquement faible, on ne peut s'attendre à ce que la relance soit le produit d'une contraction budgétaire et monétaire, ou que certains pays renouent avec la compétitivité par la déflation. La demande d'une réduction des excédents budgétaires adressée, au sein de la zone-euro, à l'Allemagne, et au sein du système mondial de l'échange à la Chine, est justifiée par la considération que cette réduction, dans une période de faible demande mondiale, ne pourrait encourager la croissance et les investissements de l'ensemble. Il s'agit là d'un raisonnement systémique. Par ailleurs, les pays déficitaires ne peuvent réduire leurs déficits, que par une relance de leurs exportations. Or l'offre excédentaire des pays exportateurs, non compensée par une demande de consommation adéquate, conduit à des formes de protectionnisme, dont le modèle historique a été la crise des années 1930.

Dans ces conditions l'arbitrage collectif entre croissance et désendettement international, résulte du bon sens et du compromis, car la reprise de contrôle des finances publiques et donc le désendettement progressif des États, est contradictoire avec la déflation. Dans ces conditions une « policy mix » plus équilibrée ne peut faire oublier qu'une politique budgétaire rigoureuse doit être associée à une politique monétaire plus accommodante vis-à-vis de l'inflation (sauf celle des actifs bancaires). Cette policy mix doit combattre par ailleurs l'indifférence des institutions de surveillance pour les bulles financières et pour les risques de liquidité excessifs. L'indifférence reprochée aux banques centrales a été en fait une négligence grave et une responsabilité majeure de la crise.

Au plan prospectif, il n'y aura de « sorties de crise » sans un multipolarisme économique, accompagné de la coexistence, très instable, de plusieurs monnaies de réserve (Yuan, Dollar, Euro). Or, cette coexistence sera nécessairement flottante car l'économie ouverte est incompatible avec la monnaie, inconvertible du premier exportateur mondial, et avec une absence de coordination entre systèmes monétaires et systèmes des prix des matières premières.

RÉDUCTION DES DÉSÉQUILIBRES ET RELANCE DURABLE

L'absence de coordination se transforme en une source importante de tentations protectionnistes. C'est ainsi que les deux grands objectifs de sortie crise, la réduction des grands déséquilibres macro-économiques et la durabilité de la relance, font de la coopération renforcée au sein des institutions de gouvernance globale (le G20, le FMI et l'OMC) et de la gouvernance régionale (le Gouvernement économique de la zone-euro) le facteur-clé d'une relance de la croissance. Les institutions d'arbitrage apparaissent donc les seules habilitées à contre-carrer le repli des nations sur elles-mêmes. Cette coordination vise à éviter les tensions monétaires, commerciales et, demain politiques, entre les États-Unis et la Chine. Le poids de la crise pèsera pour l'essentiel et pendant longtemps sur les pays développés et mettra à l'épreuve la soutenabilité de leurs objectifs au plan économique, social et environnemental. Ainsi une mobilisation de toutes les ressources et de tous les instruments disponibles, économiques, monétaires et fiscaux, apparaît inévitable. En effet, les tensions populistes et extrémistes pousseront à soumettre les décisions internes et internationales à la notion de complexité et de risque.

Au sein des pays de la zone euro, la lutte contre les « risques systémiques » exigera de réorienter les investissements vers un renouveau de la production, surtout industrielle, et vers l'innovation, qui constitue la clé portante d'une politique durable. Cette réorientation est justifiée par les gains de productivité des secteurs industriels innovants, projetés vers la recherche et l'exportation et bénéficiant des investissements, valorisant les talents et les nouvelles compétences.

Ainsi et en conclusion, lorsque, au plan général, le pouvoir de la puissance publique se heurte à la logique des marchés, les décisions ne peuvent être réglées par le seul recours aux engagements juridiques volontairement souscrits. Dans ces conditions, les issues ne peuvent être que de deux types, la solidarité budgétaire entre les parties contractantes ou la rupture des accords, autrement dit, l'échec de l'Union Economique et Monétaire (UEM) et l'éclatement de la zone euro. L'éclatement de la zone euro a été présenté comme la possibilité d'une crise d'ajustement, justifiée par l'écart de croissance entre pays d'une même zone monétaire. Cet écart est imputable, pour certains pays, comme l'Allemagne, à la perte de l'avantage concurrentiel dont elle disposait avant son entrée dans l'UEM, en bénéficiant des taux d'intérêts parmi les plus bas d'Europe par rapport aux pays structurellement endettés.

En ce qui concerne l'avenir de la construction européenne, celle-ci est menacée d'en-bas et d'en-haut. D'en-bas, car les sondages promus dans les seize pays de l'Eurozone, par l'IFOP, du 11 au 19 mars 2010, pour le compte de la Fondation pour l'Innovation Politique, ont révélé une inquiétude des sondés pour l'avenir de leur modèle social. D'en-haut, car, le choix d'un arbitrage, dans le contexte de la mondialisation, entre l'actuel système de bien-être intérieur et la capacité de l'Union à se transformer en puissance politique et militaire dans le monde, a été net ; c'est le bien-être intérieur qui l'emporte, bref une option négative et illusoire.

DU G7 AU G20, UNE RÉGULATION MONDIALE PLUS REPRÉSENTATIVE.
LES NOUVEAUX RÔLES DU FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL ET DE LA BANQUE MONDIALE

Confronté à l'urgence d'agir de concert en matière de relance budgétaire durable et dans la perspective d'une gouvernance globale plus représentative, le G7 est devenu G20. Ainsi cette instance de régulation, qui a réuni depuis 1974 les pays les plus industrialisés du monde, s'est étendue aux pays émergents ou en développement qui représentent entre 85% et 90% du PNB mondial et les deux tiers de l'humanité. Cette démonstration de la représentation s'est étendue à une plus grande redistribution du pouvoir de décision. Parallèlement se sont affinés les rôles des deux grandes institutions financières, la Banque Mondiale, qui devrait désormais se consacrer aux pays pauvres et le Fonds Monétaire International (FMI), dont la montée en puissance est indéniable. En effet la rigueur, l'expertise, la représentativité et le triplement de ses fonds, ont fait du FMI l'institution de régulation financière incontournable et le premier support du G20. Le Fonds Monétaire cumule désormais trois grandes fonctions de régulation globale :

  • celle de conseil
  • celle de bailleur de fonds
  • celle de concepteur de la doctrine économique officieuse, la plus écoutée et la plus suivie.
  • Par la première, il élabore des thérapeutiques de sauvetage et de redressement,
  • par la deuxième il pratique des taux d'emprunt convoités,
  • par la troisième il élabore les conceptions économiques d'ensemble visant à intégrer les politiques nationales dans l'ordre mondial et, idéologiquement dans une doctrine de l'intérêt collectif des nations.

Cette dernière fonction, s'est manifestée au cours de la crise actuelle par la rupture de la doctrine ultra-orthodoxe pratiquée jusqu'ici. A l'occasion de la crise, le FMI, en prônant une politique de déficits budgétaires et de taux d'intérêt très bas a soutenu la demande mondiale et a évité ainsi l'effondrement du système, autrement dit la répétition de la grande dépression des années 1930.

Parallèlement, en alimentant le G20 d'études et de données chiffrées et en préparant son ordre du jour, le FMI est devenu l'institution du « dernier recours » des pays endettés, et « l'ultima ratio regum » de l'ordre économique international.

 L'HISTOIRE DU CAPITALISME, SES ÉVOLUTIONS ET SES PARADIGMES

Le G20 et ses membres sont-ils prisonniers d'un vieux paradigme de croissance et donc d'un modèle périmé d'organisation économique ? L'analyse de la crise économique en cours change t-elle de signification, si l'on passe de l'analyse des dysfonctions internes à l'examen du système en lui-même, à sa capacité de s'autoréguler, de se modifier et de survivre ?

Jusqu'ici nous avons examiné les difficultés sectorielles ou partielles du modèle afin d'en identifier les blocages et les obstacles, dans le but fondamental de les surmonter.

Maintenant, il est temps d'examiner les « issues de crise », en fonction de la profondeur de celle-ci, de son ampleur, de son origine et de la cohérence qui la lie à la structure générale des relations d'ensemble. Il faudra donc analyser la crise du point de vue du système, de sa cohérence et de son modèle. Or, le paradigme constitutif du système s'inscrit parfaitement dans le cadre du capitalisme néolibéral, tel qu'il s'exhibe dans son modèle de croissance. De ce point, il est convenu de penser que l'évolution d'un système repose sur les capacités d'évolution de son modèle économique et du passage d'un modèle à l'autre. Ainsi, d'un point de vue rétrospectif, les différentes phases du capitalisme ont eu pour causalités structurelles, la création, à chaque fois originale, de nouveaux modèles de croissance. Ce modèle a été caractérisé à chaque fois par des besoins, des institutions, des acteurs, des règles du jeu, des compromis spécifiques et divers. Tel a été le cas du modèle de la « régulation fordienne » (1929-1945), centrée sur la grande entreprise industrielle et sur les rapports que celle-ci sut établir entre croissance, gains de productivité et salaires réels. Tel a été également le cas du modèle de croissance et de développement des « Trente Glorieuses années » (1945-1975). La crise de ce modèle engendra une décennie d'inflation et de croissance faible qui caractérisa la « Stagflation » (1973-1982). La période qui va suivre au début des années 1980, est caractérisée par l'émergence du « capitalisme financiarisé », qui place au centre de la régulation économique la lutte contre l'inflation, et comporta une augmentation des taux d'intérêt allant jusqu'à 20% du capital emprunté.

C'est le début d'une période de vingt-cinq ans qui sera caractérisée par le bouleversement des relations entre débiteurs et créanciers, au profit de ces derniers. Cette rupture marque la fin de l'érosion du capital par l'inflation et l'irruption, en maîtres du jeu, des actifs financiers. La finance de marché s'installe au centre de la régulation économique et monétaire. L'investisseur institutionnel devient la figure centrale de cette nouvelle phase de capitalisme patrimonial. Cet investisseur impose une nouvelle gouvernance des entreprises, par la prédominance des actionnaires sur les propriétaires et par une expansion financière disproportionnée et vite incontrôlable. Le total des actifs financiers équivaut à 110% du PNB de 1980 et 346% de celui de 2006. Cette explosion de la rentabilité financière est démesurée et intenable à long terme. Le financement et la rémunération des actionnaires nourrissent les stratégies de délocalisation et conduisent à une forte contraction de l'activité manufacturière et de l'emploi, en Europe et aux États-Unis.

Or les gains de productivité qui revenaient aux salariés dans le régime fordiste, nourrissaient la demande et avec celle-ci le dynamisme du système. La remise en cause de la présente phase du capitalisme financiarisé en août 2007, a été marquée par l'incapacité de combler les écarts entre l'efficience financière et la production des biens et des services réels, entre offre de liquidité et demande solvable. Ainsi la crise correspond parfaitement à l'impossibilité de retrouver une cohérence d'ensemble et l'incapacité de disposer de solutions et de sorties de crise praticables. Une telle organisation a favorisé l'évolution du système bancaire vers une prise de risques excessive et « sans aléas » et simultanément vers une concentration du secteur bancaire de plus en plus pyramidal, interactif et étendu, de telle sorte que le « risque » est devenu systémique. Dans ces conditions, les autorités publiques, auraient dû démanteler et séparer les collusions entre banques d'investissement et banques de dépôts.

Or, face à la crise de liquidités du secteur bancaire et aux mesures d'urgence prises par les autorités publiques, le secteur bancaire a davantage accentué la concentration et, malgré la disparition du Bear Stream, de Lehman Brothers, de Mutual Washington et de Merryl Lynch, les banques restantes sont devenues encore plus puissantes et les Etats davantage endettés. L'utilisation de la monnaie à des fins de sauvetage du risque systémique et le recours à l'arme monétaire ont aggravé l'association vertigineuse de la dette publique et l'interventionnisme actif des banques centrales. Cette conjugaison d'outils et d'instruments n'a guère rompu avec le paradigme de croissance de la phase du « capitalisme financiarisé », marqué par l'illusion d'une auto-régulation par le marché.

Ainsi la réalité des issues de crise est plutôt celle d'une régulation du système par les crises et par la recherche d'un nouveau modèle mondial de croissance et de financement.

1D'après le FMI le coût de la crise commencée en 2007 a couté aux États pour sauver les banques 484,4 milliards de capitaux dont une partie seulement sera remboursée tandis qu'elle aura coûtée au secteur bancaire mondial 1226,8 de dollars en pertes et en dépréciation d'actifs.

2Celle-ci, est apparue comme l'idéologie progressiste transnationale du multilatéralisme portant sur la limitation de la souveraineté étatique et du pouvoir d'État, la défaillance de la coordination intergouvernementale et les capacités de chantage.

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