LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE PRINCIPES ET RÉALITÉS

WORKING PAPER N°2

LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE

PRINCIPES ET RÉALITÉS

 TABLE DES MATIÈRES

• EN QUÊTE DE LA PAIX : SOUVERAINETÉ ET DROIT INTERNATIONAL
• L'UNION EUROPÉENNE ENTRE TRANSFERTS DE COMPÉTENCES ET PARTAGE DE SOUVERAINETÉ
• FÉDÉRATION ET CONFÉDERATION
• SOFT EMPIRE, INTÉGRATION ET "PACIFISME RATIONNEL"

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EN QUÊTE DE LA PAIX : SOUVERAINETÉ ET DROIT INTERNATIONAL

Sous l’aspect juridique, la conception de la « souveraineté » et la politique qui la traduit en action extérieure s’identifient à la doctrine de l’indépendance nationale et, par conséquent, à une conduite conforme à la tradition coutumière des États en compétition permanente, hostiles de ce fait à toute sorte de primauté d’un ordre juridique international à vocation universelle.

Au sujet d’une quête de la paix entre les peuples et les nations, l’idéologie juridique et l’utopisme du droit ont-ils été plus efficaces que le réalisme classique, en parvenant à l’éradication de la guerre par la négation de la realpolitik ?

L’idée de la Société des nations et la fonction d’arbitrage des Nations unies, qui ont pris la place de la première après la Deuxième Guerre mondiale, ne semblent guère le prouver.

En effet, le fonctionnement de ces deux institutions n’a fait qu’accroître la confusion et donc l’équivoque entre deux principes, le droit des États de recourir à la force et le respect de la loi internationale visant à garantir le statut territorial existant, au-delà et au-dessus de tout critère de justice.

D’innombrables échappatoires ont émaillé la pratique offensive des États, en transgression de la légalité officielle et de la « communauté internationale » :

• la pratique des « incidents », permettant à un État de répondre par une agression à des tensions locales en disqualifiant la notion juridique de « guerre » ;

• le recours à la « non-belligérance » en cas de conflit ouvert, ou l’adoption d’une position de « tiers intéressé », pour masquer une attitude de soutien indirect et partisan ;

• la violation du « Pacte » ou de la « Charte », exigeant des sanctions efficaces et comportant un vote ou des recommandations unanimes du Conseil.

Plus spécifiquement les « clauses d’évasion » des Nations unies, « relatives aux menaces à la paix, aux ruptures de la paix, et aux actes d’agression » relevant du Conseil, ont été pratiquées avec souplesse dans deux cas :

• celui, plus récurrent, de formes d’intervention « dans les affaires qui relèvent de la compétence nationale et interne à un État » ! ;

• celui de la constitution d’alliances régionales, en charge « du droit naturel de légitime défense individuelle et collective » (OTAN).

Dans le cas de l’OTAN, il est à préciser que la « légitime défense collective » est autre chose que la « sécurité collective » des Nations unies, car elle en représente le substitut dont l’automatisme de l’art. 5 est l’expression politico-stratégique en situation de crise.

La tendance moderne et post-moderne à nier la force contraignante de l’hostilité mondiale naturelle entre les personnes nationales en occultant l’importance de son corrélat, la realpolitik, revient à nier la distinction entre droit interne et droit international. Ce dernier est en effet disqualifié comme droit authentique car dépourvu de tribunal pour dire le droit et de force irrésistible pour l’imposer.

Suivant cette tendance, l’imperfection essentielle du droit international le condamne à n’être autre chose qu’un droit pur ou spontané, dépourvu d’une norme originaire (Grundnorm) ou d’une série de « faits normatifs contraignants ».

Or, un ordre sans obligation normative, sans subordination prescriptive, sans instance centrale d’interprétation, sans une force irrésistible de sanction pour les actes illicites, peut-il être un ordre légal ? Au sein de cet environnement, la guerre n’est pas un acte illicite relevant de l’ordre juridique et moral relavant du jus gentium, mais une nécessité de l’État de nature. L’État de nature impose de se faire justice soi-même, de réagir à un acte illicite, de se défendre contre une agression, d’agir en représailles, d’obtenir satisfaction ou réparation pour un tort subi injustement parce qu’il n’y a pas de souveraineté du droit, ni de volonté commune aux États souverains, ni d’instance centrale pour la qualification des faits et la définition des normes applicables. En effet, celles-ci peuvent comporter le sacrifice de la justice sur l’autel de la stabilité et de la sécurité, plus importantes au regard de l’ordre et de la sécurité globale.

Cette considération revient à réhabiliter théoriquement la realpolitik, comme politique de prudence et d’équilibre et à infirmer les illusions et les espoirs du multilatéralisme, de l’idéologie légaliste et de l’utopie du droit international public.

Le retour à la realpolitik, si jamais on l’avait abandonnée dans un monde tendanciellement multipolaire, revêt une portée objective et a une signification précise, celle du réalignement de l’Europe dans le jeu politique global, allant dans le sens d’une politique de prévention et de définition d’un rôle géopolitique de partenaire crédible des États-Unis donnant vie à un noyau de stabilité politique mondiale.

Ce retour est l’équivalent du concept de culture mondiale, d’autodétermination de puissance et de limite du soft power et impose l’exigence d’une évaluation à large spectre des menaces, des dissymétries, des vulnérabilités et des proliférations concurrentes. Ce retour suscite un débat doctrinal sur les formes d’intégration à prévoir et sur des alliances et des coalitions, pour restreindre la plage des affrontements futurs dans le nouveau désordre des nations.

L'UNION EUROPÉENNE : ENTRE TRANSFERTS DE COMPÉTENCES ET PARTAGE DE SOUVERAINETÉ

Le rejet de la politique de puissance par les États européens après l’effondrement moral et politique de 1946 a-t-il permis l’affirmation du règne de la loi conformément à l’idée de raison ?

A-t-il justifié le rassemblement de l’humanité en une « fédération universelle », limitant le pouvoir absolu de la souveraineté, selon les vœux d’Emmanuel Kant ? A-t-il ouvert la voie à un empire universel et donc au refus volontaire de l’antagonisme et de la rivalité de puissance, imposée par la monarchie universelle ?

Le sentiment national, encore enraciné dans les esprits, a-t-il consenti des limitations et des transferts de souveraineté qu’aucun imperium n’a pu obtenir par la force sans un consentement profond, ou sans une conscience historique élevée ? L’intégration européenne ne tenta guère d’amoindrir, ni d’enlever la gestion de l’identité et de la culture nationales aux États membres. À l’inverse, l’« appétit naturel des hommes pour l’état civil » et pour l’idée de la paix, comme postulat légal du système, implique le principe de l’unité de celui-ci et la considération que l’idée de la guerre est une notion moralement indifférente.

Le Traité de Rome, silencieux sur le concept de souveraineté, a été conçu comme une « union » de plus en plus étroite entre les États et les sociétés européennes et a laissé subsister « de facto et de jure », la souveraineté politique des États membres. La pluralité des souverainetés militaires, qui en constituent le fondement, en a été la sauvegarde intangible. L’oubli intentionnel du concept de souveraineté n’a pas interdit au débat académique et, plus rarement, politique d’évoquer les perspectives institutionnelles de l’unité politique du continent. Le concept de souveraineté, ayant justifié dans la plupart des cas le partage de l’ordonnancement politique intérieur, fut employé par les idéologues de la démocratie pour justifier une seule forme de régime, dissimuler l’influence excessive des élites au pouvoir, mettre l’accent sur une fiction, le gouvernement des hommes par la loi, limiter le cadre des relations légitimes aux seuls pays démocratiques et l’action extérieure aux pays de l’Europe centrale et orientale.

Seuls les souverainistes ou les doctrinaires de l’Europe des patries se préoccupèrent de l’interprétation extérieure de la souveraineté et donc de l’indépendance politique de l’Europe sur la scène internationale.

FÉDÉRATION ET CONFÉDÉRATION

Les fédéralistes mettaient l’accent sur la distinction entre deux différentes perspectives institutionnelles, celle de « fédération » ou celle de « confédération » (Staatenbund), rendant la ligne de partage entre les deux formes institutionnelles particulièrement nette, au moins en son principe.

En effet la première efface les frontières de la souveraineté politico-stratégique entre États membres et crée un acteur unique sur la scène internationale prenant la place des acteurs fédérés comme cela se fit aux USA et dans l’Empire allemand. Dans la perspective de la confédération en revanche, le cadre institutionnel laisse subsister la pluralité des centres de décision et d’action politico-militaires des États membres. La « fédération » exige une conversion des volontés de puissance, postule un pacte solennel entre les citoyens et fonde une communauté de destins entre les peuples.

La question de la « souveraineté » demeure encore centrale aujourd’hui, car les « transferts de compétences ou de souveraineté » de la haute autorité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier ou de la Commission européenne ont concerné des mesures de gestion comparables à celles des ministères nationaux pour des matières et des compétences spécifiques.

En revanche, l’autorité constitutionnelle, qui décide d’une crise en une conjoncture d’exception, est souveraine dans le sens plein du terme puisqu’elle décide du destin politique et de l’existence physique des personnes nationales et donc de l’unité collective.

La « supranationalité » européenne n’a pas encore franchi le seuil de l’« autorité fonctionnelle ». Cette « supranationalité » trouve ses limites institutionnelles dans les trois critères :

• du maintien du principe d’unanimité ;

• de l’absence de relation directe entre autorité administrative et citoyens de l’Union ;

• de la nature des accords, délégués ou restreints entre les institutions européennes et les pays tiers.

Durant les vingt dernières années, les États membres ont consenti, par une série de traités, à aller vers des perspectives d’« union fédérale », notamment en matière monétaire, ou à des formes de rationalisation implicitement politiques, visant à renforcer l’autorité du pouvoir de l’UE comme ce fut le cas dans le projet de traité constitutionnel. Ils ont consenti à pallier aux limites et incohérences de cinquante années de législation communautaire. Or, cela n’a été possible que par un jeu d’influences et de pressions intergouvernementales classiques, ou par des impulsions politiques dont la forme référencée a été le « moteur franco-allemand ». Cependant, les jeux compensatoires entre ces acteurs relèvent de la logique des relations de puissance entre États souverains en posture de coopération et de complicité institutionnelle. Cette connivence s’est fait valoir dans le processus d’intégration de manière concertée et en dehors du cadre d’intégration.

En conclusion et de manière générale, l’unification économique du continent et le libre échange généralisé ne contribuent par eux-mêmes à créer ni l’« État » ni la « nation européenne ». Jusqu’ici, les formes de « fédéralisme, subreptices, substitutives ou clandestines » ne sont pas encore parvenues à créer un système d’obligations et de règles, permettant de prendre des décisions de sécurité par lesquelles un acteur unitaire se pose en s’opposant et tranche de manière unilatérale sur le recours à la force. Elles ne sont pas parvenues à définir une stratégie de violence extérieure considérée comme l’ultima ratio regum.

La division d’orientations politiques entre États européens au sujet de la décision de l’Administration Bush d’envahir l’Irak au nom d’une déstabilisation créative des États autocratiques du Golfe, a été éclairante sur le point capital de l’unité de conception et d’action de l’Union, mettant en crise sa politique étrangère et de sécurité, ainsi que l’architecture unificatrice de l’Union, bâtie sur un principe premier, celui de la stabilisation régionale et mondiale.

SOFT EMPIRE, INTÉGRATION ET "PACIFISME RATIONNEL"

Revenons aux postulats du réalisme et à leur abandon. L’issue de la « guerre civile » européenne de 1945 n’a pas donné lieu à la naissance d’un empire et donc à l’unification d’une zone de civilisation sous l’autorité d’une puissance hégémonique, mettant un terme aux conflits de souverainetés rivales.

Les États-Unis, sortis victorieux de ce conflit n’imposèrent nullement leur loi, mais uniquement leur modèle de vie et de culture, l’américain way of life. Moscou, en acteur idéologique qui s’est voulu l’héritier de la « troisième Rome », a étendu sa sphère de souveraineté à toute l’Europe de l’Est et s’est présenté comme le porteur d’une « cause universelle » et l’incarnation de l’idée historique du XX^e siècle, le communisme, synthèse hégélienne de dialectique matérialiste et de socialisme scientifique. Au milieu de ces deux espaces de pouvoir, les États de l’« Europe libre » ont consenti à des transferts de compétences plus que de souveraineté à des autorités supranationales, tout en sachant que ces organismes n’allaient pas effacer les réalités vivantes, les États-nations, ni les réalités imagées, l’état de nature. Placés entre deux empires à vocation universelle, les États européens choisirent volontairement la solution « théorique » de la « fédération » et l’unité politique du continent, d’abord pour en assurer la constitution, puis la défense et le bien- être.

Ce choix hésitant recelait une idée d’adaptation et d’interdépendance économique favorisant l’émergence des États continentaux, par analogie à ce qui s’était produit avec le processus d’affirmation des États nationaux à l’aube de la Renaissance. Si cela se fit au détriment des pouvoirs régionaux et locaux, issus de la féodalité et du déclin du Saint-Empire romain germanique, ceci se ferait par l’effacement et l’érosion progressive des États-nations. Dans ces conditions l’idée de fédération ne pouvait être qu’une version civilisée, volontaire et « soft » d’un modèle de prépondérance hégémonique classique qui avait échoué par deux fois, sous la férule de Napoléon, puis sous celle de Guillaume II et de Hitler. L’idée d’empire est celle d’un acteur prépondérant qui élimine progressivement ses rivaux et ses adversaires, créant une zone pacifiée et sur le socle d’une civilisation commune. L’héritage de l’Empire est celui d’une législation unitaire, réconciliant les nations soumises par la culture et par le droit. Le « pacifisme rationnel » du processus d’intégration européenne préserve, en revanche, les nations tout en les dépolitisant. Cette intégration, en son aspect politique, demeure incomplète, car elle n’a pas su réaliser le passage de la pluralité à l’unité, ni de la « paix d’équilibre » à la « paix de satisfaction » dans le monde. Ne sont pas nés ainsi l’unité morale, la foi inconditionnelle, la passion de combat ou l’esprit missionnaire nécessaires à la consolidation d’une cause commune et élevée, car ceux-ci ne peuvent jaillir que d’un antagonisme extérieur négateur, autrement dit du daïmôn de la guerre et de ses drames, que nous réservent toujours dans l’histoire, les grandes surprises stratégiques.